2018 年后，棚改专项债成为支持棚改的重要举措

从PSL运作流程来看，首先由央行向政策性银行投放PSL资金，政策性银行以发放棚改专项贷款的方式为地方政府提供棚改资金支持，地方政府通过货币化安置向棚户区居民提供货币补偿，同时地方政府再通过拆迁卖地偿还政策性银行债款，政策性银行通过该款项再偿还央行所发放的贷款，进而形成闭合资金链。

第二，中央补助城市棚户区改造专项资金支出明显增加，2015年至2018年，共计支出7451亿。在《政府收支分类科目》支出科目中的“住房保障支出”

类别下“保障性住房支出”中设有“棚户区改造”支出科目。为配合2015年的棚改三年行动，2015年起财政支出向“棚户区改造”方面的支持明显增加。2012年，“棚户区改造”支出占“住房保障支出”支出的占比为12.9%，

2015年起这一比例快速上升至22.2%，2016至2018年，均保持在24%以上，2019年起，随着棚改逐步放缓，占比也快速回落。

第三，棚改初期，政府购买服务、PPP项目模式推进得到较大力度支持，为棚改项目融资引入了大量社会资本。在2015年6月推行的棚改三年行动计划中明确提出推动政府购买棚改服务、推广政府与社会资本合作模式（PPP）等举

措，以支持棚户区改造；2015年8月，国务院常务会议强调进一步破解审批繁琐、资金缺口大等问题，加快棚改、铁路等重大工程建设，设PPP引导资金，扩大有效投资需求。从数据来看，2016年至2017年PPP项目投资进入快速增长期。2018年之后，PPP项目投资迅速回落。

由于部分地区在通过政府购买服务模式推进棚改计划的过程中存在不规范行为，一定程度增加了地方政府的隐性债务风险，2018年10月，政府购买棚改服务模式取消，此后城镇棚改以发行专项债券为主。

第四，为了规范棚户区改造融资行为，推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，2018年至2022年共计发行2.2万亿，棚改专项债成为支持地方棚改的重要举措。2018年3月，财政部、住建部印发《试点发行地方政府棚户区

改造专项债券管理办法》的通知，文件指出，2018年在棚户区改造领域开展试点，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应的制度。从此后棚改专项债的用途来看，基本用于棚改和城中村改造之中，并且明确不得用于货币化安置。

图3：2015年至2018年期间，PSL明显放量图4：2018年后，棚改专项债成为支持棚改的重要举措 4000

中国:抵押补充贷款(PSL):提供资金:当月新增

8000 3000 3000 160 6000 2000 1000

2023-07

2023-01

2022-07

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2017-01

2016-07

2016-01

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2015-01 0 2000 1000 0 120 80 40 4000 2000 00 201820192020202120222023

资料来源：wind，光大证券研究所（单位：亿元）资料来源：wind，光大证券研究所注：数据更新至2023年7月

那么，本轮政策推动的“城中村改造”，资金来源有何不同？

与棚户区改造资金主要来自政策性金融支持不同，本轮城中村改造项目更多强调民间资本参与。7月21日，国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。从会议表态来看，会议强调“多渠道筹措改造

资金”、“鼓励和支持民间资本参与”，政策性金融支持力度明显减弱。